LICITAÇÃO DE R$ 3,9 BILHÕES NO AMAZONAS: DUAS INVESTIGAÇÕES, UM MESMO EDITAL

Licitação bilionária do Amazonas tenta reconstruir o alcance do Estatuto da Segurança Privada

Uma investigação sobre a Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC, integrante do processo administrativo nº 01.01.041101.005031/2025-15, referente à licitação bilionária destinada à gestão do sistema prisional do Estado do Amazonas, atualmente suspensa por determinação do Tribunal de Contas do Estado (TCE-AM), identificou uma construção jurídica que merece atenção. Ao dedicar diversas páginas à justificativa da subcontratação de empresas privadas para atuar nas guaritas, muralhas e na segurança perimetral das unidades prisionais, o processo administrativo atribui ao Estatuto da Segurança Privada um alcance que não foi preservado pela redação final da Lei nº 14.967/2024. Essa conclusão decorre da comparação entre o Projeto de Lei nº 363/2023 e o texto definitivamente sancionado.

O Projeto de Lei nº 363/2023 previa expressamente a “segurança perimetral nas muralhas e guaritas de estabelecimentos prisionais”, autorizando essa atuação apenas nos casos de gestão privada da unidade prisional e impondo limites para impedir que empresas privadas exercessem funções típicas de Estado, como contenção de rebeliões, aplicação de medidas disciplinares e outras atividades inerentes ao poder de custódia. Na redação final da Lei nº 14.967/2024, a referência aos estabelecimentos prisionais foi suprimida, o dispositivo que disciplinava essa hipótese foi integralmente excluído e permaneceu apenas a expressão genérica “segurança perimetral nas muralhas e guaritas”, desvinculada do sistema prisional e da execução penal. O mesmo ocorreu com o § 2º do art. 7 do Projeto de Lei, que autorizava empresas privadas contratadas pela Administração Pública a realizar o monitoramento eletrônico de presos, nos termos da Lei de Execução Penal. O dispositivo foi expressamente vetado durante a sanção presidencial e não integrou o texto definitivo da Lei nº 14.967/2024.

Nesse contexto, a fundamentação adotada pelo processo administrativo do Amazonas revela especial controvérsia. Enquanto o processo legislativo suprimiu ou vetou justamente os dispositivos que tratavam da atuação privada sobre atividades vinculadas à execução penal, o parecer administrativo procura reconstruir, por via interpretativa, hipóteses de atuação que o processo legislativo optou por não manter na redação final da Lei nº 14.967/2024. O próprio parecer reconhece que a gestão das unidades prisionais constitui atividade de elevada complexidade, diretamente relacionada à segurança pública, exigindo comando operacional único, integração permanente e capacidade de resposta a fugas, invasões, motins e demais eventos críticos. Entretanto, ao justificar a participação da iniciativa privada, essas mesmas atividades passam a ser qualificadas como serviços “materiais”, “instrumentais”, “acessórios”, “complementares” ou de “vigilância patrimonial”.

É justamente a partir dessa reclassificação que a fundamentação adotada busca justificar a ampliação do conjunto de atividades passíveis de execução pelo futuro contratado, mediante a equiparação da segurança perimetral das unidades prisionais à vigilância patrimonial prevista no Estatuto da Segurança Privada. A própria fundamentação evidencia, contudo, uma tensão argumentativa. As mesmas premissas são utilizadas para justificar a vedação à formação de consórcios e, ao mesmo tempo, para admitir a subcontratação da atividade destinada à segurança das muralhas, guaritas e do perímetro externo da unidade, qualificada como parcela de reduzida representatividade financeira e como vigilância patrimonial.

O resultado é a fragmentação da execução de uma atividade que o próprio processo administrativo reconhece como integrante do sistema de segurança do estabelecimento penal. Essa construção desconsidera que sua natureza jurídica decorre da função pública que efetivamente desempenha e de sua vinculação material à segurança dos estabelecimentos penais e ao exercício do poder estatal na execução penal, não podendo ser redefinida por mera classificação administrativa ou por critérios de natureza econômica, como sua reduzida representatividade financeira no contrato.

Essas duas construções jurídicas caminham lado a lado. Enquanto a primeira restringe o universo de empresas aptas a disputar o contrato, a segunda amplia o conjunto de atividades que poderão ser executadas pelo futuro contratado mediante sua reclassificação como vigilância patrimonial ou serviços de apoio. A controvérsia, contudo, ultrapassa a regularidade da licitação. A natureza jurídica de uma atividade não é determinada pela nomenclatura que lhe atribui o processo administrativo, mas pelo seu conteúdo material, pela função pública que efetivamente desempenha e pela finalidade constitucional a que se destina.

A segurança exercida nas muralhas, guaritas e no perímetro das unidades prisionais não se destina à proteção de um patrimônio público. Sua finalidade é impedir fugas, resgates, invasões, arremessos de objetos ilícitos e qualquer evento capaz de comprometer a custódia estatal, a segurança do estabelecimento penal e a execução da pena. Não por acaso, a Emenda Constitucional nº 104/2019 inseriu a Polícia Penal no art. 144 da Constituição Federal como órgão de segurança pública, atribuindo-lhe a segurança dos estabelecimentos penais. Sempre que uma atividade estiver diretamente relacionada a essa finalidade constitucional, sua natureza jurídica decorre da própria Constituição e não pode ser alterada por mera reclassificação administrativa.

A mesma lógica interpretativa pode ser observada em outras atividades previstas na contratação. Sob a denominação de serviços de “apoio”, o processo administrativo amplia o alcance da atuação da iniciativa privada sobre funções que mantêm relação imediata com o exercício da custódia estatal, deslocando para a esfera contratual atividades diretamente vinculadas à segurança dos estabelecimentos penais e à execução da pena. A controvérsia revelada por esta investigação reside na tentativa de atribuir ao Estatuto da Segurança Privada um alcance que o processo legislativo deliberadamente deixou de incorporar à redação final da Lei nº 14.967/2024, utilizando essa interpretação para justificar a delegação, à iniciativa privada, de atividades materialmente relacionadas à segurança dos estabelecimentos penais e ao exercício do poder estatal na execução penal.

Essa controvérsia assume especial relevância no contexto da Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC. A licitação bilionária permanece suspensa por determinação do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, que apura indícios de comprometimento da competitividade do certame, inclusive quanto à estrutura de participação de empresas reunidas em consórcio. Paralelamente, a presente investigação identificou, em diferentes modelos de cogestão prisional pelo país, a recorrente participação dos mesmos grupos empresariais, de estruturas societárias interligadas e a reprodução de modelos contratuais e de fundamentações técnicas semelhantes.

Também verificou a atuação recorrente de representantes desse mesmo segmento empresarial na formulação e no debate de propostas legislativas e de políticas públicas relacionadas à execução penal, circunstância que amplia a relevância do exame integrado desse processo administrativo. Embora tratem de aspectos distintos, a investigação concorrencial conduzida pelo TCE-AM e a presente investigação convergem sobre o mesmo processo administrativo, revelando a necessidade de que sua fundamentação jurídica também seja examinada sob a perspectiva constitucional.

Até o momento, a controvérsia em torno da Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC concentrou-se predominantemente nos aspectos relacionados à competitividade do certame. A presente investigação revela, contudo, uma questão autônoma e igualmente relevante: há consistentes elementos para sustentar que a fundamentação utilizada para justificar a ampliação da atuação da iniciativa privada sobre atividades materialmente relacionadas à segurança dos estabelecimentos penais e ao exercício do poder estatal na execução penal não se compatibiliza com a redação final da Lei nº 14.967/2024 nem com o modelo constitucional instituído pela Emenda Constitucional nº 104/2019.