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A Emenda Constitucional nº 104/2019 não transformou empregados terceirizados em policiais. Ela reconheceu a Polícia Penal como órgão de segurança pública, constitucionalizando a instituição policial.
NOTÍCIA NACIONAL | FENASPPEN
Uma afirmação feita pelo deputado federal Alberto Fraga durante entrevista ao Canal de YouTube da Rádio Corredor Podcast, no programa intitulado “Alberto Fraga Não Tem Medo de Responder Perguntas Com Sinceridade”, transmitido ao vivo no dia 30 de junho de 2026, recolocou em evidência um dos debates mais importantes e menos compreendidos, da segurança pública brasileira. A declaração parece simples. Mas ela levanta uma pergunta que vai muito além da entrevista: Afinal, quem deu origem à Polícia Penal brasileira?
Ao recordar a Comissão Parlamentar de Inquérito do Sistema Carcerário Brasileiro, presidida por ele em 2015, Fraga sustentou que presídios utilizavam empregados de empresa de limpeza na atividade de custódia e afirmou que “essas pessoas foram transformadas em policiais”. A afirmação chama atenção porque, ao mesmo tempo em que evidencia o elevado grau de terceirização existente no sistema prisional antes da EC nº 104/2019, induz à compreensão equivocada de que trabalhadores contratados por empresas privadas teriam dado origem à Polícia Penal. Essa narrativa não encontra respaldo na Constituição.
A Emenda Constitucional nº 104/2019 não transformou empregados terceirizados em policiais. Ela reconheceu a Polícia Penal como órgão de segurança pública, constitucionalizando a instituição policial formada pelos antigos agentes penitenciários concursados, que já exerciam a custódia prisional muito antes da alteração constitucional.
Essa escolha constitucional foi precedida por décadas de denúncias sobre abandono do sistema prisional, déficit de efetivo, precarização das condições de trabalho dos agentes penitenciários, fortalecimento das facções criminosas e perda progressiva da autoridade estatal dentro das unidades prisionais. Foi nesse contexto que o Supremo Tribunal Federal reconheceu, em 2015, o Estado de Coisas Inconstitucional no sistema prisional brasileiro, cenário que antecedeu o reconhecimento constitucional da Polícia Penal pela Emenda Constitucional nº 104/2019.
A CPI de 2015
Ilustração documental produzida a partir de quadro extraído do vídeo da audiência pública da CPI do Sistema Carcerário Brasileiro (2015), restaurado e reconstruído digitalmente com auxílio de inteligência artificial para fins de melhor visualização do registro original e sem alteração dos fatos retratados.
A CPI presidida por Alberto Fraga constatou um sistema penitenciário marcado pelo abandono estatal, déficit de servidores e perda da autoridade do Estado no interior das unidades prisionais. Paradoxalmente, promoveu audiência pública especificamente destinada ao debate sobre a terceirização do sistema prisional, conferindo espaço para que representantes das empresas de cogestão apresentassem a ampliação da participação da iniciativa privada como resposta à crise.
Em audiência pública realizada em maio de 2015, destinada ao debate sobre a terceirização do sistema prisional brasileiro, a comissão ouviu Odair de Jesus Conceição, então diretor-presidente da Reviver Administração Prisional Privada Ltda e presidente da Associação Brasileira das Empresas Especializadas na Prestação de Serviços a Presídios (ABESP), que apresentou uma exposição institucional em defesa da participação da iniciativa privada na gestão penitenciária, utilizando apresentação de slides e propondo medidas voltadas à expansão desse modelo.
Odair de Jesus Conceição exerce a direção da Reviver desde 2002, preside a ABESP desde 2008 e também integra a direção da Federação Nacional das Empresas de Segurança e Transporte de Valores (FENAVIST), da qual foi presidente entre 2010 e 2014 e atualmente ocupa o cargo de Vice-Presidente de Secretaria na gestão 2022–2026.
O relatório final da CPI de 2015 dedicou capítulo específico à transferência de atividades dos estabelecimentos penais à iniciativa privada, evidenciando que esse tema ocupou posição central nas discussões da Comissão. A incoerência permanece atual: enquanto se reconhecia o enfraquecimento da presença estatal nas prisões, discutia-se também a ampliação da participação da iniciativa privada na gestão penitenciária.
O VERDADEIRO DEBATE NUNCA FOI SOBRE ABRIR OU FECHAR CELAS
Durante anos, a discussão foi apresentada como um conflito entre agentes penitenciários e terceirizados. Mas o verdadeiro debate sempre foi institucional: quem exerce a autoridade do Estado dentro do cárcere? A Emenda Constitucional nº 104/2019 respondeu a essa pergunta ao reconhecer a custódia de pessoas privadas de liberdade como função policial de Estado, exercida por servidores públicos investidos mediante concurso.
A CONTRADIÇÃO QUE NÃO PODE SER IGNORADA
É justamente nesse ponto que a declaração de Alberto Fraga provoca perplexidade. Ao afirmar que trabalhadores contratados por empresas privadas teriam sido “transformados em policiais”, a declaração desloca para um plano secundário os antigos agentes penitenciários concursados, que exerceram a custódia prisional durante décadas e deram continuidade institucional à atividade até o reconhecimento constitucional da Polícia Penal. Além disso, confunde categorias jurídicas distintas. A Constituição não transformou terceirizados em policiais, reconheceu como instituição policial uma carreira pública já existente.
UMA DISCUSSÃO QUE CONTINUA ABERTA
Passados quase sete anos da EC nº 104/2019, diversos Estados ainda mantêm modelos administrativos nos quais empregados de empresas privadas, cujas atividades econômicas abrangem consultoria, limpeza, locação de mão de obra temporária, tecnologia da informação ou vigilância privada, desempenham funções relacionadas à custódia prisional sem investidura em cargo público policial. Embora os contratos classifiquem esses serviços como “atividades acessórias aos cargos públicos ou às funções exclusivas de Estado e à área de competência legal do órgão/entidade participante (…)”, documentos e relatórios oficiais revelam que tarefas diretamente relacionadas à disciplina, à custódia, à movimentação de pessoas privadas de liberdade (inclusive de líderes de facções criminosas) e à segurança das Unidades Prisionais são executadas por empregados, sob contrato temporário de empresas privadas, sem investidura em cargo público policial.
Em paralelo, decisões judiciais vêm reconhecendo, em diferentes casos, a incompatibilidade da delegação de determinadas atividades típicas de Estado a particulares, enquanto permanece em debate a ampliação da participação da iniciativa privada na execução penal. É nesse contexto que a declaração de Alberto Fraga extrapola uma opinião individual e passa a integrar uma disputa mais ampla sobre o significado da própria Polícia Penal.
A questão que permanece é simples: a Constituição fortaleceu a autoridade estatal dentro das prisões ou apenas mudou a nomenclatura de um sistema que continua transferindo parcelas da custódia estatal para estruturas privadas? A resposta não interessa apenas aos policiais penais. Ela interessa ao próprio Estado brasileiro. Afinal, a autoridade estatal não é um detalhe administrativo. É o fundamento constitucional da Polícia Penal e um dos pilares do enfrentamento ao crime organizado.
Elisete Henriques
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