Licitação bilionária do Amazonas tenta reconstruir o alcance do Estatuto da Segurança Privada

Uma investigação sobre a Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC, integrante do processo administrativo nº 01.01.041101.005031/2025-15, referente à licitação bilionária destinada à gestão do sistema prisional do Estado do Amazonas, atualmente suspensa por determinação do Tribunal de Contas do Estado (TCE-AM), identificou uma construção jurídica que merece atenção.

Ao dedicar diversas páginas à justificativa da subcontratação de empresas privadas para atuar nas guaritas, muralhas e na segurança perimetral das unidades prisionais, o processo administrativo atribui ao Estatuto da Segurança Privada um alcance que não foi preservado pela redação final da Lei nº 14.967/2024. Essa conclusão decorre da comparação entre o Projeto de Lei nº 363/2023 e o texto definitivamente sancionado.

O Projeto de Lei nº 363/2023 previa expressamente a “segurança perimetral nas muralhas e guaritas de estabelecimentos prisionais”, autorizando essa atuação apenas nos casos de gestão privada da unidade prisional e impondo limites para impedir que empresas privadas exercessem funções típicas de Estado, como contenção de rebeliões, aplicação de medidas disciplinares e outras atividades inerentes ao poder de custódia.

Na redação final da Lei nº 14.967/2024, a referência aos estabelecimentos prisionais foi suprimida, o dispositivo que disciplinava essa hipótese foi integralmente excluído e permaneceu apenas a expressão genérica “segurança perimetral nas muralhas e guaritas”, desvinculada do sistema prisional e da execução penal.

O mesmo ocorreu com o § 2º do art. 7 do Projeto de Lei, que autorizava empresas privadas contratadas pela Administração Pública a realizar o monitoramento eletrônico de presos, nos termos da Lei de Execução Penal. O dispositivo foi expressamente vetado durante a sanção presidencial e não integrou o texto definitivo da Lei nº 14.967/2024.

Nesse contexto, a fundamentação adotada pelo processo administrativo do Amazonas revela especial controvérsia. Enquanto o processo legislativo suprimiu ou vetou justamente os dispositivos que tratavam da atuação privada sobre atividades vinculadas à execução penal, o parecer administrativo procura reconstruir, por via interpretativa, uma hipótese de atuação que deixou de integrar o texto definitivo do Estatuto da Segurança Privada.

As duas hipóteses em que o Projeto de Lei admitia a atuação direta de empresas privadas sobre atividades relacionadas à execução penal foram excluídas do texto definitivo da Lei nº 14.967/2024, uma por supressão durante a tramitação legislativa e outra por veto presidencial.

Ao responder às impugnações apresentadas ao edital, a própria Administração reconhece que a gestão das unidades prisionais constitui atividade de elevada complexidade, diretamente relacionada à segurança pública, exigindo comando operacional único, integração permanente e capacidade de resposta a fugas, motins, crises, invasões e demais eventos críticos. Entretanto, ao justificar a participação da iniciativa privada, essas mesmas atividades passam a ser qualificadas como serviços “materiais”, “instrumentais”, “acessórios”, “complementares” ou de “vigilância patrimonial”.

A consequência prática da fundamentação adotada é justificar a ampliação do conjunto de atividades passíveis de execução pelo futuro contratado, mediante a equiparação da segurança perimetral das unidades prisionais à vigilância patrimonial prevista no Estatuto da Segurança Privada. Paralelamente, o edital estabelece rigorosos requisitos de experiência específica, qualificação técnica, comando operacional integrado e formação de consórcios, restringindo o universo de competidores aptos à disputa.

Essas duas construções jurídicas caminham lado a lado: uma restringe o universo de empresas aptas a disputar o contrato; a outra amplia o conjunto de atividades que poderão ser executadas pelo futuro contratado. A controvérsia, contudo, ultrapassa a regularidade da licitação. A natureza jurídica de uma atividade não é determinada pela nomenclatura que lhe atribui o processo administrativo, mas pelo seu conteúdo material, pela função pública que efetivamente desempenha e pela finalidade constitucional a que se destina.

A segurança exercida nas muralhas, guaritas e no perímetro das unidades prisionais não se destina à proteção de um patrimônio público. Sua finalidade é impedir fugas, resgates, invasões, arremessos de objetos ilícitos e qualquer evento capaz de comprometer a custódia estatal, a segurança do estabelecimento penal e a execução da pena. Não por acaso, a Emenda Constitucional nº 104/2019 inseriu a Polícia Penal no art. 144 da Constituição Federal como órgão de segurança pública, atribuindo-lhe a segurança dos estabelecimentos penais. Sempre que uma atividade estiver diretamente relacionada a essa finalidade constitucional, sua natureza jurídica decorre da própria Constituição e não pode ser alterada por mera reclassificação administrativa.

A mesma lógica interpretativa pode ser observada em outras atividades previstas na contratação. Sob a denominação de serviços de “apoio”, o processo administrativo amplia o espaço potencial de atuação privada sobre funções que mantêm relação imediata com o exercício da custódia estatal, deslocando para a esfera contratual atividades diretamente vinculadas à segurança dos estabelecimentos penais e à execução da pena.

A questão que se apresenta é saber se um processo administrativo pode atribuir ao Estatuto da Segurança Privada um alcance que a redação final da Lei nº 14.967/2024 deixou de contemplar e, por meio dessa interpretação, justificar a delegação, à iniciativa privada, de atividades materialmente relacionadas à segurança dos estabelecimentos penais e ao exercício do poder estatal na execução penal.

Essa questão assume especial relevância no contexto da Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC. A licitação bilionária permanece suspensa por determinação do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas, que apura indícios de comprometimento da competitividade do certame, inclusive quanto à estrutura de participação de empresas reunidas em consórcio.

Paralelamente, a presente investigação identificou, em diferentes modelos de cogestão prisional pelo país, a recorrente participação dos mesmos grupos empresariais, de estruturas societárias interligadas e a reprodução de modelos contratuais e de fundamentações técnicas semelhantes.

Também verificou a atuação recorrente de representantes desse mesmo segmento empresarial na formulação e no debate de propostas legislativas e de políticas públicas relacionadas à execução penal, circunstância que amplia a relevância do exame integrado desse processo administrativo.

Embora tratem de aspectos distintos, a investigação concorrencial conduzida pelo TCE-AM e a presente investigação convergem sobre o mesmo processo administrativo, revelando a necessidade de que sua fundamentação jurídica também seja examinada sob a perspectiva constitucional.

Até o momento, a controvérsia em torno da Concorrência Presencial nº 017/2025-CSC concentrou-se predominantemente nos aspectos relacionados à competitividade do certame. A presente investigação revela, contudo, uma questão autônoma e igualmente relevante: há consistentes elementos para sustentar que a fundamentação utilizada para justificar a ampliação da atuação da iniciativa privada sobre atividades materialmente relacionadas à segurança dos estabelecimentos penais e ao exercício do poder estatal na execução penal não se compatibiliza com a redação final da Lei nº 14.967/2024 nem com o modelo constitucional instituído pela Emenda Constitucional nº 104/2019.